注：文章作者王德明，法学博士，律师，注册会计师（非执业），系中国保险学会法律专业委员会委员，中国保险资管业协会法律合规专业委员会委员，中国人民大学法律硕士实务导师，中国保险行业协会独立董事人才库备选人，兰台律师事务所高级顾问。
 
7月31日，金融监管总局、中国人民银行、中国证监会、财政部四部门联合下发《关于健全金融机构治理的实施意见》（以下简称“意见”），从加强党的领导、改进股东治理、提升治理主体运行有效性、强化内部治理、加强和改进监管、构建良好金融生态等方面提出22条措施。
 
保险公司经营具有专业性强、资金积累快、资本杠杆高等特点，良好的公司治理是保险机构长期稳健发展的前提和基础。从近年来出现的高风险机构来看，普遍存在大股东操控、公司内部治理形式化等问题。对照《银行保险机构公司治理准则》《健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020—2022年）》等公司治理监管政策规定，就本次《意见》中一些新的提法以及对保险行业的影响，简要评析如下：
 

01明确提出金融机构治理机制三年建设目标

 
《意见》提出，到2029年，基本形成权责边界清晰、激励约束相容、风险管理严格、运转规范高效的金融机构治理机制，金融体系内在稳定性和抗风险能力明显增强，金融服务高质量发展质效明显提升。2020年发布的《健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020—2022年）》总体目标是，力争通过三年时间的努力，推动银行保险业进一步坚持和加强党的领导，率先落实《二十国集团/经合组织公司治理原则》，初步构建起中国特色银行业保险业公司治理机制。
 
对比来看，2020年发布的三年行动方案主要是针对当时公司治理乱象问题的举措，此次《意见》目标更为长远，要增强金融体系的稳定性和抗风险能力以及提升金融服务高质量发展的质效，并且提出了“权责边界清晰、激励约束相容、风险管理严格、运转规范高效”的具体衡量标准，建立长效机制。本次《意见》中明确设定了2029年的时间节点，那针对22条措施后续可能还会有进一步的任务分解，以及更细化的落实举措。
 

02明确构建产业资本和金融资本“防火墙”

 
2020年中央金融工作会议提出，要防范资本无序扩张；2024年出台的新《国十条》提出严禁违规跨界经营，这次《意见》更进一步，明确提出要构建产业资本和金融资本“防火墙”，严禁违规跨业经营、杠杆率过高的企业或存在严重失信行为、重大违法违规记录的企业和个人成为金融机构主要股东或实际控制人；强化主要股东和实际控制人的报告义务，严防虚假出资、循环注资、抽逃资本。
 
《意见》实施后，保险公司股东股权监管将会更加严厉。一方面，产业资本与金融行业之间有“防火墙”，产业资本会更难进入金融行业；已经进入保险行业的产业资本，哪些属于违规跨业经营，是否严格按照国资委的“退金令”逐步退出？另一方面，《意见》强调深入整治大股东违规等问题，行业内股东股权管理存在欠账的公司，可能需要加快进行整改；还有些公司股东本身存在杠杆率过高、严重失信、重大违规记录等问题，不符合股东要求，可能需要退出行业。
 

03建立股东不当所得追回制度和风险责任事后追偿机制

 
当前《保险法》中仅规定对股东违规占用资金、违规关联交易等予以行政处罚并责令整改，没有不当所得全额追回的法律规定，实践中股东不当所得追缴面临无法可依的难题。《金融法（草案）》中规定，任何单位和个人不得从金融违法活动中获取利益，如有违法所得，除依法退赔的外，应当予以没收。本次《意见》与《金融法（草案）》精神相一致，明确提出要建立健全股东不当所得追回制度和风险责任事后追偿机制。
 
今后保险机构的股东责任会持续加重且贯彻各个环节：入股时面临更严格的资质和资金来源审核，成为股东后不得违规干预公司经营活动，公司偿付能力不足时还有持续出资的义务；特别是此次《意见》提出建立股东风险责任事后追偿机制，那对于出现经营风险的公司，股东可能会被限制股东权利，事后还有可能被追偿，要求承担相应的风险责任。
 

04董事会承担决策与监督职能

 
《公司法》上，董事会是公司的最高决策机构，主要职能是定战略、做决策、防风险，这次《意见》中规定董事会依法依规履行重大决策和监督职责，职责明显扩大。当前绝大部分保险公司按照新《公司法》要求取消了监事会，审计委员会行使监事会监督职权，而审计委员会是董事会内设专业委员会，等于董事会实际上承担了原董事会及监事会的职能，成为决策与监督一体化的超级董事会。
 
业内普遍关注，今后保险公司董事会如何运作，如何有效协调决策与监督的职能？审计委员会作为董事会的内部监督是否能优于监事会的外部监督？《意见》提出要优化董事会结构，明晰董事会职责，同时要强化董事履职保障和履职评价，需要进一步的实践探索以及监管政策的细化指引。尤其是公司监督体系调整后，审计委员会结构是否需要优化，运行机制是否需要完善，这都是行业内当前面临的实际问题，各公司探索做法不一，需要有进一步的监管或行业协会的指引。
 

05强化独立董事作用，提升履职效能

 
《意见》提出，推动独立董事在董事会的审计、提名、薪酬与考核、关联交易等专门委员会中占多数并担任召集人，相比较《保险机构独立董事管理办法》等，独立董事的份量明显提升。新《公司法》中公司监督体系更靠近美国模式，美国的公司中独立董事占比通常较高，由独立董事来主要承担监督职能。目前监管要求是独立董事占比不低于三分之一，实践中普遍按照三分之一或略高来配置，今后是否需要进一步提高独立董事数量占比要求？
 
独立董事制度的核心是独立董事履职的有效性，能更独立、有效发挥职能。《意见》提出要健全独立董事选聘机制，防范大股东和内部人违规干预独立董事选聘，目前独董提名包括股东、监事会、提名薪酬委员会三种方式，实践中通常还是由大股东或公司董事长等推荐为多，如何防范大股东和内部人违规干预独董选聘还需要进一步细化的规定。
 
另一方面是独立董事的专业性，保险公司经营的专业性、复杂性决定了独立董事通常应当是富有行业经验的人员来担任，但实际上目前保险公司有行业经验的独立董事占比还非常低，选聘富有行业经验的人员担任独立董事还面临一些监管及政策方面的制约，如国有公司退休管理人员担任独立董事面临组织干部管理等诸多难题，需要相应的制度支持。
 

06强调健全金融机构长周期激励约束机制

 
《意见》提出，推动完善对金融机构党委（党组）、董事会、经理层的分类考评体系，其中首次提出公司治理方面对党委（党组）也有考评体系，这也是党的领导深度融入国有公司治理的体现。《意见》提出，引导金融机构健全有利于可持续发展和战略目标实现的激励约束机制，要平衡功能性和盈利性，实现经济责任和社会责任相统一。
 
保险行业有很强的市场属性，销售驱动也是保险区别于银行等金融机构的重要特点。这次《意见》中将功能性与盈利性、经济责任与社会责任并列，对保险机构强化竞争属性的定位有直接影响。《意见》提出，内部绩效考核要坚持收益与风险兼顾的原则，注重长周期考核，防止短期过度激励。行业内部分机构以短期业务发展指标为主缺乏长期考核指标，以及风险合规等指标占比过低等问题，考核体系等可能需要相应进行调整。
 

07强化离职人员管理，严防“带病流动”

 
《意见》提出，严把董事、高级管理人员准入关口，要严防违法违规人员在金融行业内“带病流动”；强化对关键岗位的管控，严格离职人员从业管理，完善和落实离职审批、从业限制、跟踪管理、违规处罚等规定。
 
在保险行业快速发展时期，行业内人员流动频繁，部分高管人员在公司经营出现风险后再换一个机构继续任职，甚至还造成了新的风险问题。今后对于“带病流动”从严管控，一方面，董事、高管任职资格从严，如果受到监管处罚或被问责的，换个机构任职继续任职的可能性降低。另一方面，人员管控范围扩大，从董监高扩展到了关键岗位，担任非董监高岗位的中层管理人员（关键岗位）人员流动也可能会可能加强管控，包括从业限制、跟踪管理等。
 

08建立并严格执行金融从业人员终身问责制度

 
《意见》提出，加强和改进公司治理监管，加大稽查检查力度，严惩违法违规的金融机构、股东、实际控制人、董事、高级管理人员、金融从业人员；严惩违规占用资金、违规融资或担保、违规转移资产等行为，对重大问题依法依规实行终身问责。
 
这次《意见》加强公司治理监管方面力度很大，首先，稽查及惩处对象不限于金融机构，扩大到了股东、实际控制人，人员岗位上也不局限于董事、高管，而是包括了金融从业人员。其次，《意见》首次提出重大问题终身问责制，责任人员风险更大，预计今后监管的“双罚制”会进一步强化，对责任人的处罚力度还会加大。
 

09建立健全独立垂直的内部审计监督职能

 
《意见》提出，要建立健全独立垂直的内部审计体系，将内部审计结果和整改情况作为绩效考评和问责的重要依据。
 
内部审计独立垂直管理有不同的模式。一种模式是内部审计独立于管理层，直接向董事会审计委员会负责，这是美国公司治理的模式，独立性最高；如果采用这种模式，与新《公司法》中调整监督机制相匹配，也有利于对审计委员通过内部审计来强化监督职能。另一种模式向管理层汇报但独立于分支机构，总公司设立审计中心开展全系统的审计监督，分支机构不再有内部审计职能，这种模式有利于加强对分支机构的审计监督，但领导汇报还是向管理层，这是目前大型保险公司的主要模式。今后采取哪一种“独立垂直”的内部审计模式，还需要进一步明确的规定。
 

10对存在治理缺陷及风险的机构加强早期干预

 
《意见》提出，加强公司治理风险监测预警，实现风险早识别、早预警、早暴露、早处置。对存在重大治理缺陷和风险的金融机构进行早期干预，强化监管硬约束。
 
近年来行业内的风险机构处置，都是风险暴露后才介入，处置难度更高。公司治理的缺陷和风险往往在股东股权、董事会等层面，公司之外难以了解，有些治理风险可能没有直接反映在可量化的业务经营指标上，如何对公司治理缺陷和风险进行早期识别，需要更多定性的判断。在识别治理缺陷及风险后如何早期处置，包括能否要求改组董事会、是否可委派独立董事、要求调整经营管理层等，目前还缺乏相应的监管制度，需要进一步细化规定。